第1065章探索土地改革

張東峰請東寧市相關部門特意邀請來的專家認為，目前正處於“城鄉國家”演進的過程中，農民和農村將呈現出持續分化的態勢，以土地謀生，固守鄉土的有之；離開鄉土，進城務工的有之；離開城市，返鄉創業的也有之。

一些專家認為“一刀切”的土地制度，很難滿足“城鄉國家”階段的需求。

未來的土地制度應當更具有彈性和靈活性，以農村土地制度改革撬動鄉村產業的重構，讓鄉村實現自我生長，與農民進城、財政支農一道成為鄉村振興的重要支點。

張東峰便決定探索城鄉統籌、城鄉融合的路徑，特別是對農村的土地制度進行改革探索，從而催生一批新形態的村鎮。

當然，張東峰沒有盲目地全面地鋪開改革，而是在省城高校、省級部門、特別是京城部委專家的指導下，選擇幾個典型的城鎮和鄉村進行試點。

青元鎮位於東寧市明寧區，距離市區約30公裡。

在青元鎮撤村並組時，當地沒有支柱產業，丘陵地區的人均耕地不足一畝，農民人均可支配收入僅5000元。青元鎮上住著幾千人，城鎮化率並不高。

經過專家論證，張東峰決定通過土地整治與村鎮規劃，在青元鎮開始大規模種植杏樹，發展鄉村旅游與加工產業，從而成為特色小鎮。

青元鎮的村民，一部分留在農地裡耕作，一部分進鎮進城，從二三產業中增加收入。

從前青元鎮的村民零星種過柑橘、梨、柚子等水果，但都不成氣候。

在政策和資金的扶持下，青元鎮櫟社村種植了一萬畝杏樹，在成熟季節，就能吸引城裡人前來采摘。

與此同時，在這一大片杏樹林中，海元投資公司還開發了十幾座獨院民宿。

鄉間的石板小徑穿過果園，民宿建築使用紅牆、竹子等本土元素進行設計，客人從一座三層樓的小院望去，滿山杏林盡收眼底。夜晚還能見到遠處城市的點點燈光，風景獨特，立即吸引很多人前來觀賞。

在民宿周圍的15畝杏林由原來的一戶農家負責日常管理。海元投資公司引進省城農業大學的技術與專家，為老樹嫁接新枝，極大提升了水果的品質。

產出的經濟效益由企業、農戶按照三七比例分成，極大提高了農民的收入。

張東峰認為開辟果園的價值不僅在於水果本身，更重要是通過環境與生態的營造，提升民宿的附加值。

他坐在一幢還在裝飾的民宿庭院裡說道：“客人來了，杏子果盤送上來，走時再送幾個，這個感覺就對了。”

陪在一邊的海元投資公司總經理陳海元將民宿的運營理念稱為“親戚朋友來了”。

按照設計規劃，每座民宿小院都聘請一位村民的中年婦女進行管理維護。

她們會提前告知客人位置、交通，負責打掃房間，准備一日三餐和下午茶。

足不離村，這些村民每月能獲得4000多元的工資，外加“五險一金”。

這種商業模式將果園、民宿、就業串聯起來，一三產業得以實現融合發展，這便是張東峰在青元鎮探索鄉村振興的一種嘗試。

另外，張東峰通過青元鎮基層干部的努力，開展大規模土地流轉工作，引入房車營地、馬術、農莊等現代農業項目，吸引不少客商前來投資。

改革開放後，城鄉界限將土地劃分為兩種不同性質：城市土地和農村集體土地。

城市土地歸國家所有，地方政府對國有建設用地享有出讓、使用、收益、處分等權利。

農村土地歸集體所有，大部分是永久基本農田、林地等，僅能作為農用。

只有零散的土地可以用作建設用地，比如宅基地、修建村道的公益性建設用地，以及興辦鄉鎮企業的經營性建設用地。

長期以來，地方政府如果要將農村土地用於其他建設，必須通過征地程序，將農村土地的性質轉化為國有建設用地，再有償出讓給開發商，或劃撥用於公益事業。

這種用地模式有好的一面，也有不足的方面。

通過征收方式，城市賺取了土地差價，用於補充地方財政，發展城市建設。

農民和村集體獲得一些經濟補償，卻永久失去了土地的所有權、使用權。

按照目前的政策，鄉村土地仍然不可用於外來建設，大型產業項目很難落地於鄉村。

同地不同權的土地制度，雖然很好地保護了全國18億畝耕地紅線，但也導致農村產業發展遠遠滯後於城市。

原先在縣域之內，城鎮開發占用多少農地，可從農村新增同等面積的農地補上。比如通過拆舊區（閑置的農宅、廢棄的廠房），將村民轉移至小樓集中居住，原來的農村建設用地則復墾為耕地。

在一減一增之間，往往會節余出不少建設用地指標，農村便可將其賣到城市中換取資金，分享城市化紅利。

城市購得指標後才有資格繼續擴張國有建設用地、建新區。

“增減掛鉤”政策的出現，在一定程度上解決了城市招商用地難題、緩和了城鄉矛盾，但是張東峰經過深入調查後發現節余指標的流轉受額度限制，且指標賣入城市後，農村會更局限於農業，根本沒有提升的空間。

在此背景下，來自省城和京城部委的專家學者提出深化“增減掛鉤”改革制度。

經過溝通和協商，張東峰代表東寧市與京城部委、省城部門簽訂三方協議，將鄉鎮範圍內農用地轉為建設用地的審批權從省級自然資源主管部門下放至東寧市。

根據專家設計的方案，“小掛鉤”項目區僅在本鄉鎮範圍內設置，建設新區的土地性質不必轉化為國有建設用地，集體建設用地所有權仍歸農民集體，以此促進鄉村產業發展。

在張東峰的支持下，東寧市以“還權賦能”為核心，推進農村集體土地的所有權、農戶使用權和全部房屋的農戶所有權的確權、登記和頒證，並在此基礎上，推動農地承包經營權、山林承包權、集體建設用地使用權以及房屋產權的規範流轉。

如此一來，農民拿到權屬憑證後，不靠自己種地賺錢，轉變為按股份享有土地或資產經營的紅利。

當然，這項龐大復雜的工作，單靠相關部門的力量無法完成，張東峰決定引入市場化動作機制。